教育现代化理论和高等教育发展的实践证明，一个完整的教育系统应该由公办和民办两大办学主体所构成，没有民办教育，全是公办教育，这样的教育体系是不完整的。为此，在教育现代化进程中，应秉持教育的公益性、社会化、多元化和多样化原则，创新教育体制机制，探索社会资本参与教育事业和办学实践的新方式，实现办学主体、办学模式、资源投入和改革路径的多元化。
在陕西实施科教兴陕和人才强省战略过程中，民办高等教育扮演了重要角色、发挥了重要作用、做出了重要贡献，既补充了社会急需的教育资源、缓解了政府公共财政压力，也较好满足了公众对教育服务的多样化需求、推动了陕西高等教育体制机制的创新、增强了陕西高等教育的生机和活力。
一、发展现状
陕西地处中国腹地，历史文化积淀深厚，教育资源丰富，为大力发展民办高等教育事业提供了得天独厚的先发优势和集群优势。作为全国民办高等教育发展较快的地区之一，民办高校无论在数量、规模、还是办学层次等方面均位居全国前列，一度成为中国民办教育发展的领跑者。长期以来，陕西省委、省政府高度重视民办教育工作，认真贯彻落实《民办教育促进法》等法律法规，认真贯彻落实全教会精神，坚持“积极鼓励，大力支持，正确引导，依法管理”的方针，促进民办高等教育健康发展。
1.纵向比较
截止2014年，陕西省共有民办普通高等学校30所，其中普通本科高校21所（包括独立学院12所），高职高专院校9所；万人以上规模高校13所（包括独立学院5所）；在校学生30万余人。陕西民办高校全日制在校学生数、本科院校数、万人以上学校数、校园占地面积及校舍面积、科研仪器设备总值和馆藏图书数量等多项指标仍居全国前列。
但从全国民办高等教育发展的整体态势看，陕西省原先占有的相对优势正在减弱，加之，目前生源已趋于最大化，高质量、多样化、有特色、可选择的高等教育竞争格局已经形成。虽然陕西民办普通高校从2010年～2014年5年间数量一直不变，但占全国民办高等教育机构总数的比例却在逐年减少。2014年陕西高校总数、民办高校数、民办本科高校数、民办专科高校数、独立学院数以及公民办高校比在全国排名分别为：第10、11、4、12、8和第8名；陕西民办高校在校生规模、独立学院在校生规模分别在全国排名第7和第10名。
2.横向比较
2013年陕西民办高校在校生数31.5万人，占全国在校生总人数的5.9 %。2013年比2012年在校生数增加3.9万人，增幅为14.1%。陕西民办普通高校数从2008～2014年保持不变。民办本科院校数2014年较之2010年增加了2所。
2013年陕西民办高校在校生首次突破30万人，校均超过1万人。 其中本科院校占15.5万人，独立学院占9.8万人，高职占6.1万人。万人以上学校数达17所，其中5所突破2万人。但还有5所学校在校生人数不足千人。
二、优势分析
长期以来，陕西省委省政府一直对民办高等教育的发展给予高度重视和大力支持，出台了一系列的优惠政策和扶持措施，大力推进民办高等教育发展。省教育厅依法加强对民办高校的管理，力促民办高等教育健康发展。与此同时，民办高校也在不断加强自身内涵建设，办学水平不断提高，办学行为不断规范，办学声誉日益良好，一批有特色、质量高的民办高校正在形成。
1.政策引导措施得力，外部环境趋向良好
为切实贯彻落实《陕西省关于贯彻< 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）>的实施意见》，建立制度健全、机制灵活、规范管理、特色鲜明、充满活力的民办高等教育体系，加强民办高等教育管理体制、运行机制改革，使之成为建设我省西部教育强省的重要力量。2011年12月30日，陕西省人民政府印发了《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》（以下简称《意见》），分别就分类管理、事业法人、教师待遇、退出机制、风险防范、法人治理和规范管理等民办高等教育事业发展中的瓶颈问题进行了制度创新。该《意见》是对陕西省民办高等教育管理体制、运行机制的一次深刻改革，思想解放的程度和采取措施的力度走在全国前列。特别是，省财政从2012年起，每年设立3亿元民办高等教育发展专项资金，重点支持非营利性民办高校开展高水平民办大学建设和改革创新，在全国树立了地方政府用真金白银大力支持发展民办高等教育的典范。
与此同时，省委省政府还要求省级各部门和市县级政府要在职责范围内，出台扶持措施，助推各级各类民办学校健康发展，进而促进全省民办教育快速发展。随后，省教育厅、民政厅、工商行政管理局联合下发《陕西省民办高等学校（教育机构）分类登记管理实施办法》，完善民办教育分类管理体系，健全协调机制，通过规划、投入、评估、引导等多种手段支持和规范民办教育发展。省财政厅和教育厅也联合下发了《陕西省民办高等教育发展专项资金管理暂行办法》和《关于民办高等学校财务管理工作的实施意见》分别对专项资金的申报条件、用途、使用原则、分配标准等进行了严格的规定，加强和规范专项资金的科学化、精细化管理，有利地促进了政府财政资金使用效益的提高。
此外，相关管理部门不断改善自身监督、服务手段和能力，充分发挥监督和服务功能，促进民办学校规范招生办学行为，公平有序竞争，营造良好的发展环境。陕西省教育厅已经成立了“民办高等教育发展改革领导小组”，统筹协调解决民办高等教育发展中出现的问题。
在保障学生权利方面，陕西省将民办高校统招生纳入国家助学体系，在升学、就业、创业、转学、考试、交通优惠、医疗保险、户籍迁移、档案管理、评奖评优、伙食补贴、公务员招考、“大学生村官”选拔、“大学生志愿服务西部计划”招募、“农村基层人才队伍振兴计划”招聘、“特设岗位教师”招聘等方面，与公办高校学生享受同等权利。
在保障民办高校教职工合法权益方面，陕西省建立了学校、政府、个人社会保险费用分担机制。为了确保民办高校教职工依法参加各类社会保险，从每年3亿元专项经费中拿出4000万元，按以奖代补形式给予补助。对于民办高校辅导员专项培训经费和辅导员岗位津贴与公办高校享受同等待遇。
2．办学层次有所提高，办学条件不断改善
在省政府和教育部的支持下，2003年以来，西安外事学院等9所民办高校先后升入本科层次；目前，西安外事学院等5所民办本科高校已经顺利通过教育部新建本科院校教学评估；西安科技商贸职业学院于2014年经教育部批准升格为本科院校西安交通工程学院。2007年以来，省学位委员会批准西安外事学院等7所民办本科高校和西安交通大学城市学院等12所独立学院具有学士学位授予权，进一步增强了陕西民办高校的综合竞争力。2009年以来，陕西省对民办本科高校的本、专科进行结构性调整，逐步加大本科招生计划，适当减少专科计划，使其向以本科办学为主过渡。2011年，西京学院通过国务院学位委员会的评审，成为陕西第一所具有硕士研究生教育资质的民办高校。
以硬件求生存是民办高校求发展的规律之一。近年来，陕西民办高校在校园整体规划、教学行政用房、实验室、图书馆、实习实训基地、体育场馆、校园网、后勤服务等基础设施建设方面发生了明显变化，且建筑风格各具特色，为民办高校开展教育教学活动提供了重要的物质保障。
3．师资建设成效显著，科研能力明显提高
2005年以来，省教育厅一直把民办高校教师中级及以上职称的评审纳入体制内，与公办高校同等对待。2009年，陕西省教育厅印发了《陕西省高等学校教师中级职务评审权审批办法》，对达到规定条件的民办高校，已逐步下放中级职称评审权。目前西安外事学院等16所民办高校、西北大学现代学院等3所独立学院取得讲师评审权，可自主开展本校专任教师晋升讲师及助教的评审工作。2011年起，经省教育厅牵线搭桥，西安外事学院与陕西师范大学、西安培华学院与西北大学、西安翻译学院与西北大学和中国人民解放军西安通信学院、陕西服装工程学院与西安工程大学建立了对口帮扶机制，在师资队伍建设、专业建设、提高科研水平等方面进行了有益的尝试。
为深入贯彻落实《陕西省政府关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》精神，省教育厅着实开展了“民办高校教师能力提升计划”，把民办高校教师的培训纳入高校教师总体培训计划，划拨专项经费，对我省民办高校教师分类分批进行了有针对性的教师任职资格培训、青年教师培训、专题培训和学科专业教师培训，并将民办高校青年骨干教师纳入“高校青年骨干教师国内访问学者”计划，鼓励青年教师参加国家一般国内访问学者计划，为进一步提升我省民办高校教师的业务能力和专业水平，培养了一批德才兼备、年富力强的学科带头人和领军人物。为提高应用型人才的培养质量，各学校本着“不为所有，但求所用”的原则，加大与具有企业、行业背景的双师型高层次人才的合作力度，合理规划专、兼职教师队伍合理比例，将兼职教师纳入建设规划。同时，按照“专业对口，合作共赢”原则，由各教学部门自主对外联系，建设校外双师型教师培训基地，深入开展校企合作，为双师型教师队伍建设提供良好的支撑和锻炼平台。
除此以外，以科研项目研究和重点研究基地建设为抓手，结合陕西“民办高校能力提升工程”中的“科研能力提升计划”，陕西省教育厅面向全省民办高校组织实施了“科研骨干培养”、“创新能力提升”、“重点基地建设”和“科研成果服务”四大科研工程，设立民办高校科学研究培育基金、高层次优秀人才科研启动基金和民办高校科研成果奖励基金，引导和支持民办高校积极开展科学研究与学术交流。同时，以提升民办高校重点专业建设和应用型人才培养基础设施建设为主线，有计划地支持民办高校共建一批重点实验室培育基地和人文社科重点研究培育基地。进而改善民办高校人才培养实验实训条件、研究条件，支撑重点优势专业建设发展。“十二五”期间，陕西民办高校科研经费的投入从年平均470余万元，上升到年平均近2000万元，科研项目的数量和质量有了明显的提高，科研支持教学改革的力度也不断加大，极大的促进了人才培养质量的提高。
4.教学质量稳步提升，办学特色日益突显
结合陕西民办高校教学改革实际，遵循分类指导原则，省教育厅重点支持民办高校开展专业建设、课程建设、教学团队建设、实验教学建设、人才培养模式创新实验区建设和教材建设等，并给予专项经费支持。其次，支持能够推进民办高校转型发展，注重高素质应用型、技能型人才培养教学效果，整体提升学生专业素质和综合素养、促进学生全面发展的教学改革研究项目。第三，支持民办高校实施“专业综合改革试点”项目，对教育观念先进、改革成效显著、特色鲜明的专业或专业链群，给予更多经费支持和政策倾斜。除此以外，对在教学质量评估、大学生创新创业项目建设、开展质量提升综合改革研究等方面成绩突出的民办高校均给予一定数额的资金奖励。特别是“十二五”期间，在专项资金的支持下，陕西民办高校年平均教学资金投入上升到3135万元，获得专业综合改革项目61项，精品课程65项，省级重点专业27项，省级教学示范中心19个，试验区23个，实训基地13个，同时还获得3个中央财政支持的实训基地建设项目。
与此同时，各民办高校坚持以专业建设为抓手，将传统专业与新兴专业结合，注意文理渗透、理工结合，推动学科综合化，专业特色初见端倪。尤其是一些民办高校特色定位准确，教学实验实习实训设备利用率高，学生就业好，在人才市场占据了优势地位。还有一些民办高校注重办学特色的形成和优化，坚持错位发展，坚持与地方经济建设和社会发展建立密切联系，坚持校企合作，注重为地方服务，为产业转型升级提供了人才和科技支撑。
4．内部管理日臻完善，党建工作扎实有效
近年来陕西民办高校通过制定并完善学校章程等一系列规章制度，明晰了学校与政府、学校与社会，以及学校内部利益相关者之间的关系，有效地协调了行政权力与学术权力的关系，构建了学校科学的治理结构和运行机制，建立了学校依法办学、自主发展和自我约束的体制机制，确保办学公益性的实现和办学水平效益的不断提高，为现代大学制度的建设与完善奠定了坚实的基石。
截至目前，各民办高校均依法设立了理事会（董事会），规范其成员构成、议事规则和运行程序。在加强民办高校党建工作方面，均建立了党政双向进入、交叉任职的管理机制，积极探索具有学校特色的管理体制。部分学校通过加强党组织建设，确立了党组织作为学院各方利益协调者的角色，党委和工会主要领导进入理事会（董事会），参与决策；党委成员进入院务会，参与行政管理，并坚持党委中心组学习制度和领导班子民主生活会制度，建立了党委和院务会的联席会议制度，党委参与学院重大工作的研究讨论。党委委员兼任各职能部门的负责人，二级学院实行院长领导下的党政联席会议制度。通过党政双向进入、交叉任职，党委和理事会（董事会）、院委会建立了良好的沟通协调机制，并积极支持理事会（董事会）、院务会的工作，切实发挥了党组织在民办高校的政治核心和监督保障作用，形成了决策、执行和监督分工合理、相互制约、和谐高效的管理体制。同时，积极落实教职工参与民主管理、民主监督的权利，充分发挥教师、学生的积极性和主动性，民主治校、科学决策和民主监督机制已初步形成。
三、问题与挑战
1.从外部环境看：面临四个方面的压力
一是生源逐年减少。二是竞争日趋激烈。三是经济发展方式转变和产业结构调整对人才培养提出了新的要求。四是兄弟省市民办教育的高速发展，形成前甩后追的局面，保持优势地位存在一定压力。
2.从自身情况看：四个问题亟待解决
一是经费不足，筹资渠道不畅。民办高校主要是靠学费支撑运转，走的是“以学养学”的路子，学校很难通过其他渠道筹集办学资金；二是教师身份难以确认，无法留住人才。民办高校教师没有事业单位编制，无法享受公办教师待遇，只能参照企业职工的标准办理养老和医疗等保险，退休后领取的养老金只有公办教师的50%左右，国家社保制度改革后有望缓解这一突出矛盾；三是内部管理和办学行为需要进一步规范。民办高校内部管理体制不健全，存在法人财产权未真正落实、财务管理不规范、招生行为不规范、教职工的工资和福利待遇未依法落实等问题；四是对民办高校的监管亟待加强，一方面帮助解决难题、支持发展的工作机制还不顺畅，另一方面加强监督、规范发展的机制也不完善。
3.从现实状况看：动力不足
虽然陕西的民办高等教育曾经凭借一系列的突破性举措而引起了全国业界的高度关注，但是在诸多政策措施的执行和落实层面，依然存在诸多的滞后反应。尤其是在形成发展民办教育的集体共识并落实到统一行动方面，还存在不足。主要表现在省级政府层面，虽然省教育厅在努力推动有关政策的完善和落实，但与此相关的其他部门在发展民办教育问题是缺少“动力”，导致关于民办教育发展的核心要素如建设用地、税收优惠等方面的具体政策在执行中存在掣肘。
未来10～15年是陕西民办高等教育发展的关键时期，切实贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“四个全面”战略布局来谋划和推动我省教育工作，主动适应经济发展新常态，全面深化综合改革，全面推进依法治教，全面加强教育系统党的建设，着力促进教育公平、调整教育结构、提高教育质量，已成为当前以质量为核心,推动我省民办高校内涵式发展的新目标、新任务和新挑战。如果我们能够解决好以上问题，处理好以下挑战，将有希望迎接新的发展机遇。当前陕西民办高等教育发展所面临的挑战主要表现在：
一是节约本学成本、提高办学效益与提升教学质量之间的矛盾；二是政府与民办高校之间责、权、利的矛盾；三是公办高校、民办高校之间的均衡发展、共同发展的矛盾；四是独立学院如何加快向民办高校转型的矛盾；五是民办高校之间的学科专业定位、突出办学特色及在竞争中错位发展的矛盾；六是民办高校如何从民间筹措资金而不与国家政策抵触的矛盾；七是民办高校加强师资队伍建设与有效防范人才流失的矛盾。
四、政策建议
民办高等教育的发展一方面需要民办高校在办学指导思想、管理模式、专业特色、校园文化、师资队伍、硬件建设等方面不断改革创新；另一方面政府在促进民办高等教育事业公益化和社会化方面扮演着不可或缺的角色，政府的工作直接关系着民办高校的兴衰。发展民办高等教育需要政府各相关部门、民办高校以及全社会的共同参与，齐心协力，相互配合，具体建议如下：
1．加快政府转型
由政府主导地位向社会主导和民办高校主导地位转变。由政府单方决策向政府和社会、民办高校共同参与决策转变。由政府对民办高校实行监督、控制向为民办高校提供公共教育产品、公共教育服务以及保障和维护民办高校及教师、学生的合法权益转变。由管理型向服务型转变，形成以政府办学为主体，公办教育与民办教育齐头并进的良好格局。切实将民办高等教育纳入地方经济社会发展规划和教育事业发展规划，促使教育结构和学校布局更趋合理。教育行政部门应在民办高等教育规划中应坚持做好以下5个方面的规划布局：
一是稳定民办高等学校数量和在校生规模，使民办高等教育保持适度发展态势。
二是继续开展专业硕士研究生教育试点，积极支持创建高水平应用型民办大学，探索开展高水平民办大学专业博士研究生教育试点。
三是继续加强本科教育，积极探索应用型人才培养模式。
四是大力发展高职教育，积极探索技术型、技能型人才培养模式。
五是支持非学历高等教育机构利用高教自考、专业证书教育培训考试等平台创设新的教育考试模式，适度增加开展继续教育、国际教育份额，为其留出发展空间。
2.加快社会转型
民办高校是由社会力量兴办而来，对民办高等教育而言，为了进一步促其发展，有三类社会组织亟需加以培育并为其服务：
一类是集应用研究和基础研究为一体的决策咨询型科研组织，这类组织以研究民办教育发展规律、创设中国特色民办教育基本理论为主要目的。
二类是集评估和鉴定为一体的教育专业型服务组织，主要是对民办高校提供独立的评估和鉴定，并定期将评估结果向社会公布，以规范民办高校的办学标准，引导社会和家长对民办高校的正确认知，提高民办高校的办学质量。
三类是民办教育行业组织，如各级民办教育协会要充分发挥自身的优势，多做调研，当好政府的参谋，加强沟通，加强自律，坚定信心，大胆创新，帮助困难民办高校排忧解难，推动民办高校更好更快发展，为民办高校之间进行交流提供平台。
3．加快市场转型
在市场经济体制中，规范有序，公平竞争是市场的应有之义。现阶段而言，民办高等教育的市场主要体现在生源市场、就业市场和人才市场。
在生源市场，要给民办高校自主招生的权力，允许民办高校自行确定招生计划和招生区域。地方财政可按照学生数给予一定额度的生均教育经费补贴。政府相关部门应加强对民办高校招生工作的指导，规范招生行为。
在就业市场，以“民”字为桥梁，加强与民营大中小企业的联系，提高毕业生在民营企业中的就业率，逐步树立服务民营企业发展的办学理念。
在人才市场，要充分利用民办高校体制新、机制活的优势，创新人才培养模式，调整学科专业结构，更新课程体系，强化以就业为导向的人才培养理念。要逐步强化“以人为本”的理念；充分发挥民办高校学生思维新、动手能力强的特点，积极开展创新创业教育，鼓励学生自主创业。
4．更进一步加强教师队伍建设
高水平的师资队伍不仅是民办高等教育发展最为重要的资源，全面提升教育质量的关键，更决定着民办高校的核心竞争力。民办高校的教师队伍建设，政府应成为主要力量。建议政府可委托重点高校为民办高校培养专职教师，包括双师型教师。对报考民办高校专职教师的“师范生”实行学费减免政策，明确此类“师范生”到民办高校工作的服务年限。同时，不断优化民办高校教师发展环境，加强顶层设计，关心民办高校教师的职业成就感、自豪感和幸福感，切实提升民办高校教师职业声望。具体措施如下：
一是确保民办高校在岗教职工的实际年收入和本地区公办高校同层级的教职工实际年收入相当。建议省级教育主管部门对民办高校进行考核和认定，在民办高校能确保学校年学费总收入的40%以上用于支付教职工人头费的前提下，民办与公办高校教职工收入的不足部分由政府按照一定比例给予补贴。
二是确保民办高校教职工退休后的待遇和本地区公办高校同层级的教职工退休后的待遇相当。建议民办高校教职工退休后的待遇由3部分组成：首先是教职工在岗时自己缴纳的养老保险；其次是学校配套缴纳的部分；第三部分主要是指与公办高校教职工相比的不足部分，这部分建议由政府财政通过以奖代补的方式予以承担。
三是创新教师培养培训机制，完善教师管理制度。为强化陕西民办高校应用型人才培养师资队伍建设，建议依托省内大中型企业，加强“双师型”教师培养培训基地建设，健全民办高校教师定期到企业实践制度，推广民办高校青年教师职业导师制度、产学研践习制度，重点提高青年教师教育教学能力和实践创新能力。同时，改变单纯以绩效为指标的教师考核制度，构建更加多元开放、科学合理的评价机制，促进民办高校教师的专业成长和可持续发展。
5.重点扶持，创建几所高水平民办大学
《教育规划纲要》和《关于全面提高高等教育质量的若干意见》中都提出要“加强民办高校内涵建设，办好一批高水平民办高校”的要求。政府应成为实施这一计划的主导者和组织者，这将对全面贯彻落实党和国家的教育发展规划，提高陕西民办高校的竞争力，带动并激发民办高等教育举办者的办学积极性，产生深远影响。为此，建议继续实施“民办高校能力提升工程”，同时开展“示范性高水平民办大学建设工程”，发挥专项资金集中使用效益，按照“扶需扶特强优”的原则，重点扶持创建几所全国一流的高水平民办高校，以引领和带动全省民办高等教育办学实力的整体提升。
